In den seltensten Fällen verläuft die Umsetzung von EU- und anderen (trans-)nationalen Politiken geradlinig. Oft sind die Personen, die beispielsweise eine EU-Politik verfassen und verabschieden, nicht an den gleichen Orten anzutreffen, an denen die Umsetzung derselben Politik zu Konflikten zwischen Akteur*innen und auch mit anderen Gesetzen und Politiken führt. Was passiert also mit so einer Politik vom Stadium des Entwurfs bis hin zur Umsetzung der darin festgelegten Regeln und Ziele? Welchen Weg nimmt ein Policy-Dokument von Brüssel nach Sarajevo, was treibt diesen Weg an und mit wem interagiert es – auch auf Umwegen? Diese Fragen haben mich während meiner Forschung zu Infrastrukturierungspraktiken von erneuerbarer Energie in Bosnien-Herzegowina beschäftigt. Dieser Blogbeitrag gibt daher einige Forschungseinsichten aus meiner ethnografischen Feldforschung.
Sarajevo, April 2019. In einem der ältesten und renommiertesten Hotels der Hauptstadt Bosnien und Herzegowinas (im Folgenden: Bosnien) begann ein lang geplanter Workshop zur Einführung einer neuen Politik, dem National Energy and Climate Plan (NECP). Organisiert von einer internationalen Entwicklungsorganisation und kofinanziert von einem ausländischen Umweltfonds waren die Erwartungen der Organisator*innen hoch: In dem Workshop sollten Beamt*innen zuständig für Energie und Umwelt, Landwirtschaft und Bebauung, Statistik und Hydro-Meteorologie zusammenkommen, um die Entwicklung des NECP in multisektoraler Zusammenarbeit zu planen und voranzutreiben. Im Hotelraum selbst: frontale Sitzanordnung, Moderation auf Englisch (was nicht alle Anwesenden in Fachsprache verstehen) und diverse PowerPoint-Präsentationen, die Zeitpläne, Deadlines und inhaltliche Abschnitte des Politik-Dokuments zeigten. Vorträge von Expert*innen aus Wien, Ljubljana und Zagreb betonten, weshalb es wichtig sei, dass Bosnien den Prozess des NECP schnellstmöglich beginne und erfolgreich umsetze. Mittendrin saß ich, zu dem Zeitpunkt Masterstudentin am Institut für Europäische Ethnologie der Humboldt-Universität zu Berlin und auf ethnografischer Feldforschung in Bosnien[1].
Initiiert von der EU spiegeln die NECPs das Bestreben wider, die Energiewende und den Klimaschutz zusammen zu denken und in einem integrierten Plan darzustellen, wie die vereinbarten Ziele erreicht werden sollen – und zwar im Zeitraum von 2021 bis 2030. Für EU-Mitgliedsländer galt: Bis Ende 2018 mussten der EU-Kommission bereits die ersten vollumfassenden Entwürfe vorliegen, um 2021 in Kraft treten zu können. Neben der Förderung von erneuerbarer Energie stehen in den NECPs auch Energieeffizienz, die Reduzierung der Treibhausgasemissionen und die stärkere Vernetzung der Elektrizitätsinfrastruktur sowie Innovation und Forschung im Vordergrund. Der Policy Workshop in Sarajevo war diesen Themenbereichen folgend in verschiedene, multisektorale Arbeitsgruppen aufgeteilt, welche unter anderem ein gemeinsames Akteursmapping und Brainstorming zur Frage der Datenverfügbarkeit durchführen sollten. Allerdings schien für die Beteiligten der Arbeitsgruppe Erneuerbare Energie (der ich zugeteilt wurde) eine Frage sehr viel zentraler: Wie sollten die Anteile unterschiedlicher erneuerbarer Energien (vor allem Wasser, Wind und Sonne) im Energieportfolio für Bosnien bis 2030 berechnet werden? Welches Jahr sollte als Grundlage für die Berechnungen dienen, welche die europäische Energiegemeinschaft für Bosnien vorgibt? Und wie war das nochmal mit den Berechnungen für Biomasse, zählten nur nachhaltig produzierte oder jegliche Formen?
Des Weiteren stand die Frage im Raum, wer von den Anwesenden dafür zuständig war, von wem welche Daten einzuholen und sie in welcher Form an welche Institution weiterzugeben, damit diese die Daten wiederum weitergeben kann, bis sie bei der Energiegemeinschaft, der transnationalen Organisation zur Implementierung von paneuropäischer Energiepolitik zwischen EU- und Nicht-EU-Ländern des westlichen Balkans, ankamen. Dies zeigt auf, dass hinter solchen Zahlen, die für Zielformulierungen genutzt werden, mehr steht als nur eine mathematische Gleichung: Es sind auch die behördlichen Praktiken des Erfassens und der Kommunikation, die Praktiken der Wissensproduktion und die Alltagspraktiken der Beamt*innen, welche bestimmte Prozentzahlen erst ermöglichen. In Interviews, die ich mit behördlichen Akteur*innen führte, war diese Frage omnipräsent. Es hieß, sie waren konstant auf der Suche nach Daten: Manchmal waren sie nicht dort, wo sie sein sollten; manchmal wurden sie aufgrund politischen Kalküls nicht geteilt; manchmal wurden sie nur nicht systematisch erfasst, sondern waren nur in individuellen Anträgen auf Verlängerung von Umweltzulassungen einsehbar, wie beispielsweise im Fall von Emissionen von Industrieanlagen. So passierte es auch, wie mir ein Senior Policy Advisor einer großen ausländischen Entwicklungsorganisation schilderte, dass Bosnien in einer Woche 42% Anteil aus erneuerbarer Energie im Energieportfolio verzeichnete und zwei Wochen später nur noch 27%, da verschiedene Datensätze nicht einheitlich verrechnet worden waren und es zu spät auffiel, dass bestimmte Daten lückenhaft waren.
Diese Kontingenz technokratischen, administrativen und wissenschaftlichen Wissens wird durch dieses Beispiel besonders deutlich. Im Bereich der Umweltpolitik müssen sich die staatlichen Behörden Bosniens aufgrund mangelnder personeller Kapazitäten sowie administrativ-technischer Infrastruktur bei der Datenerfassung zunehmend auf das technische Fachwissen und die Bereitstellung von Diensten lokaler Umwelt-NGOs verlassen (Fagan 2006). Diese Dynamik reproduziert nicht nur die mangelnden institutionellen Kapazitäten staatlicher Institutionen Bosniens, sondern schwächt ebenso sehr die Rolle von NGOs. Da staatliche Institutionen sie zum Zweck der Datenerfassung mobilisieren, sind sie weitaus weniger in der Lage, den Umweltaktivismus unabhängig von staatlichen Einflüssen zu stärken, umweltpolitische Bewegungen innerhalb der Zivilgesellschaft zu unterstützen und Reformen innerhalb der Energie- und Umweltpolitik voranzutreiben (Fagan/Sircar 2010).
In der offenen Fragerunde am Ende des NECP Policy Workshops in Sarajevo meldete sich eine der Beamtinnen aus einem der beiden Umweltministerien in Bosnien, die ich zu dem Workshop begleiten durfte: „Bosnien hat formal noch nicht einmal den Status eines potenziellen Beitrittskandidaten der EU. Warum müssen wir diese Policy jetzt unter einem so strengen Zeitplan einreichen, wenn selbst ältere EU-Länder bereits eine Verlängerung der Frist zur Ausarbeitung des NECP beantragt haben?“ Leider blieb ihre Frage von den Junior und Senior Policy Advisors größtenteils unbeantwortet, mit dem Verweis, den NECP jetzt schon umzusetzen würde Bosnien gegebenenfalls zukünftig in Verhandlungsgesprächen zu einem möglichen EU-Beitritt helfen. Zuletzt stellte das Land 2017 einen Antrag, mit der EU Verhandlungsgespräche zum Status eines potenziellen Beitrittskandidaten zu führen, welcher jedoch abgelehnt wurde.
In meinen Interviews mit Beamt*innen der relevanten Ministerien, Umweltbehörden und staatlichen Kommissionen, internationalen Entwicklungsorganisationen und Umwelt-NGOs zu der Frage nach der Energiewende in Bosnien und den notwendigen Veränderungen war die EU immer ein zentrales Thema. Sie schien der hauptsächliche Beweggrund zu sein, sich solchen selbst für EU-Mitgliedsländer anspruchsvollen Politiken anzunehmen und zumindest zu versuchen, sie in die lokale Gesetzgebung zu übersetzen. Sowohl Ministerialbeamt*innen als auch Vertreter*innen lokaler NGOs ließen mich jedoch wissen, dass es sich dabei oft um „leere Strategien“ handle. Demnach würden die Politiken zwar in Dokumenten wie Framework Directives, National Action Plans und Berichten in die lokalen Kontexte übertragen, oftmals – so die Kritik – aber nur, um eine Art vermeintliche Weiterentwicklung in den jeweiligen Sektoren darzustellen. Anstatt also den Klima- und Umweltschutz in demokratischer Regierungsführung, Zivilgesellschaft und umweltfreundlicher Politik zu verankern, scheint die Einführung einer EU-konformen Energie- und Umweltpolitik eher als Mittel zur Erfüllung der EU-Beitrittskriterien angesehen zu werden, um den Weg zur EU zu beschleunigen und die Vorstellung Bosniens als Teil von EU-Europa zu validieren.
Als post-sozialistischer Nachkriegsstaat ist Bosnien mit vielschichtigen Transformationsprozessen konfrontiert: Von sehr massiven Transformationen des wirtschaftlichen und politischen Systems, raschen Privatisierungsprozessen, mit denen eine unklare Trennung zwischen privaten Investoren und Regierungsbehörden einhergeht, bis hin zu akuten gesamtgesellschaftlichen Problemlagen wie dem Brain Drain jüngerer Generationen nach Westeuropa oder der kontinuierlichen Konfliktlage an der EU-Außengrenze zu Kroatien. Dabei werden jedoch sozial-ökologische Zusammenhänge bisher – auch von der Forschung in und zu Bosnien – überwiegend vernachlässigt: Hier geht es beispielsweise um die Wirkungen transnationaler Regulierungsrahmen wie der EU-Wasserrahmenrichtlinie auf den lokalen Umgang mit Ressourcen, sowohl mit Blick auf den alltäglichen Gebrauch und das kulturelle Verständnis als auch die Art und Weise, wie Ressourcenmanagement organisiert wird. Welche Auswirkungen betreffen die Ressource direkt? Im Rahmen der BMBF-Nachwuchsforschungsgruppe regulate – Regulation of groundwater in telecoupled social-ecological systems wird unter anderem dieser Frage in Bezug auf Grundwasser nachgegangen. Im Arbeitspaket Institutionen – Praktiken und Normen werde ich meine bisherigen ethnografischen Forschungseinblicke ins Ressourcenmanagement in Bosnien vertiefen und durch weitere Fallstudien in Europa ergänzen.
[1] Die Feldforschung wurde im Rahmen eines Studienprojektes und anschließender Masterarbeit am Institut für Europäische Ethnologie der Humboldt-Universität zu Berlin von September 2018 bis Juli 2019 durchgeführt und über das Erasmus+ Western-Balkans-Programm des Instituts für Slawistik (HU Berlin) finanziert.
Literatur
Fagan, A. (2006). Neither ‘north’ nor ‘south’: The environment and civil society in post-conflict Bosnia-Herzegovina. Environmental Politics, 15(5), 787-802.
Fagan, A./Sircar, I. (2010). Environmental politics in the Western Balkans: river basin management and non-governmental organisation (NGO) activity in Herzegovina. Environmental Politics, 19(5), 808-830.
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